英国退欧公投引发的对欧盟经济前景的担忧以及负利率对银行盈利能力的侵蚀，使意大利脆弱的银行业成为危险的火药桶。但由于错过了最佳救助时机，目前处于左右为难境地中的意大利，似乎还没有找到切实可行的办法来迅速割除其银行业的不良贷款“毒瘤”。

欧洲银行业管理局(European Banking Authority，EBA)7月29日公布了2016年欧盟银行业压力测试结果，在悲观情境下，意大利第三大银行西雅那银行（Banca Monte Dei Paschi Di Siena S.p.A.）2018年核心一级资本充足率（common equity tier 1 capital ratio）将仅为-2.44%，是预期资本充足率最低的银行。根据《巴塞尔协议三》的要求，银行核心一级资本充足率至少要达到4.5%。

西雅那银行暴露了意大利银行业的核心危机——规模庞大的不良贷款。太平洋资产管理公司（Pimco）7月的一份报告称，截至6月30日，意大利银行业不良贷款风险敞口（non-performing exposure，逾期至少120天的贷款）总额达到3610亿欧元，而不良贷款（non-performing loans，即已经违约贷款）总额达2100亿欧元。若按3600亿欧元来算，意大利银行业不良贷款率约为18%，而若按意大利政府经常引用的2000亿欧元计算，其不良贷款率约为11%。

另据欧洲银行业管理局7月22日发布的数据，截至一季度末，整个欧盟银行业的加权平均不良贷款率为5.7%，意大利则高达17%，在报告中的29个国家（28个欧盟成员国和挪威）中，仅好于塞浦路斯（49%）、希腊（41%）、斯洛文尼亚（20%）和葡萄牙(19%)。尽管这些国家的不良贷款比重均高于意大利，但作为欧元区第三大经济体，意大利高企的不良贷款对整个欧盟构成的威胁要更大。

与庞大的不良贷款相比，意大利银行业不良贷款准备金却明显不足。截至2015年第四季度末，意大利银行业不良贷款准备金规模为1460亿欧元，占3600亿欧元不良贷款的40.6%。根据意大利银行(Bank of Italy)对意大利最大的25家银行所做的调查，2011-2014年间，所有不良贷款的收回率为41%，由此假设不良贷款以其账面价值的41%出售，处理全部3600亿欧元不良贷款约需要花费2124亿欧元。按照目前1460亿欧元的不良贷款准备金计算，如果政府介入处理不良贷款，还需要约660亿欧元，约占2015年意大利GDP的近4%。 

此外,不良贷款准备金在各银行间存在很大差别。比如，Iccrea BancaImpresa 的不良贷款准备金(7.8亿欧元)占其不良贷款总额(11.08亿欧元)的71%，相比之下 ，另外一家银行Unione di Banche Italiane (UBI) 的准备金(42.37亿欧元)仅占其不良贷款（132.33亿欧元）的32%。

冰冻三尺非一日之寒，意大利不良贷款问题由来已久，只是在英国退欧引发的金融市场动荡下更加凸显。2009年，意大利不良贷款率已经达到9.45%，由于当时意大利主权债务占GDP的比重已超过100%，意大利政府无力顾及其银行业的不良贷款问题。相比之下，爱尔兰和西班牙等国政府却在此期间直接对银行业进行了救助。

比如，爱尔兰政府就在2009年底设立了坏账银行，购买其银行业的不良贷款。西班牙政府也在2012年设立坏账银行。根据世界银行的数据，爱尔兰的不良贷款率已经从2013年最严重时的25.7%下降至2015年的14.9%，西班牙的不良贷款率也已经从2013年最严重时的9.38%下降至2015年的6.26%。

社科院世经政所经济发展研究室特约研究员高蓓告诉界面新闻，导致意大利不良贷款产生的最重要原因是该国经济增长持续低迷。意大利原本希望通过经济发展逐渐吸收掉2008年金融危机以及随后欧债危机时累积的不良贷款，但无奈意大利经济持续低迷，不良贷款越积越多，一直发展到现在不可收拾的局面。由于欧元区宽松货币的支持，意大利在欧债危机中避免了陷入危机，但也因此，意大利没有对其国内深刻的结构矛盾进行改革，高福利和劳动生产率低下等问题依然困扰着意大利经济，导致其自欧债危机以来，经济基本面远远落后于其他欧盟大国。

2016年第一季度，GDP同比增速不到1.0%，远低于英国和德国；CPI连续七个月为负，经济明显通缩；11.5%的失业率也高出英国和德国一倍左右。

对于意大利这样一个以银行业为中心的国家来说，庞大的不良贷款不仅对该国金融系统和投资者构成危害，也损害了实体经济。多年来，意大利银行削减对家庭和企业信贷，这对生产和消费带来了明显的负面影响。

面对这样的局面，意大利已经采取了数项措施来解决不良贷款问题，但因为银行业自身的一些不足以及外部条件的限制，这些措施的效果还面临不确定性。

不良贷款的处置大体可以分为银行内部解决和外部救助。银行内部解决一般发生在危机初期，外部救助一般发生在危机比较严重、银行已经没有能力自救时。意大利已经按照欧盟《银行复苏与清算指令》（Bank Recovery and Resolution Directive，BRRD）的规定，采取了“内部自救”（bail in）的方式来处理不良贷款。

根据2015年1月起正式实施的BRRD，银行损失由股东、债权人以及纳税人共同承担；问题银行在获得政府注资前，私人投资者必须分担部分损失，这被称为“内部自救”。2016年1月起实施的新“内部自救”规则将银行的储户也纳入责任共担范围，规定在获得任何公共基金救助前，问题银行的股东、债权人以及存款超过10万欧元的储户首先要承担8%的银行债务。

2015年7月，意大利当局首次采用“内部自救”机制对Romagna Cooperativa银行进行了破产清算。2015年11月，意大利政府又宣布对4家地区性银行进行救助，此次行动导致股票持有人和次级债券持有人分别损失了约40亿欧元和10亿欧元。因为发生在2016年新的“内部自救”生效之前，这两次实施的“内部自救”都是最小限度的，即仅限于持股人和次级债券持有人。

这两次行动也暴露了意大利银行业的一大问题，那就是意大利银行所发行的债券有三分之一被散户投资者持有。根据美国银行的数据，意大利家庭财富中有14.6%都与银行债券有关，总规模约为2356亿欧元。相比之下，法国、德国、英国、西班牙等国的散户投资者仅持有其国内银行业债券的1.5%。因此，即使意大利实施有限的“内部自救”，也会产生非常大的影响，并可能危及意大利政局的稳定。去年12月，意大利一位退休人士因“内部自救”损失11万欧元后自杀，引发民众抗议。

此外，“内部自救”还可能引发意大利金融系统的不稳定，会导致机构投资者进一步逃离意大利，加剧该国银行业融资难的状况。投资者还可能要求更高的投资补偿，这将提高意大利银行的融资成本。

今年2月，欧盟委员会批准了意大利的政府担保计划（Garanzia sulla Cartolarizzazione delle Sofferenze， GACS），以促进其不良贷款证券化。根据该计划，意大利政府将为其国内银行业不良贷款证券化提供信用增级。意大利银行把不良贷款剥离出售给特殊目的载体（SPV），也就是所谓的“坏账银行”，“坏账银行”以这些不良资产为抵押向市场发行分级证券。意大利政府将为坏账银行发行的优先级债券（senior bonds）提供担保，以增加投资者兴趣，缩小不良贷款账面价值与市价之间的差距。 

但该计划也存在一个很大的问题，即次级债券是否会吸引到投资者。按照这一计划，政府将只为优先级债券提供担保，并且前提是优先级债券要达到投资级的BBB+、BBB 、BBB-。此外，还需要有50%的次级债券已经发售给投资者。纵使可以通过提高次级债券的票息来吸引机构投资者，但鉴于意大利不良贷款中超过80%的是非金融企业贷款，与民用地产抵押相比，这些贷款很难产生稳定的现金流来支付这些次级债券的利息。

GACS计划存在的另外一个问题是，政府的担保要按照市场价格收费，银行可能因为负担太重而选择不启动这一机制。

今年4月，意大利政府还设立了50亿欧元的保障基金Alante，作为银行的最后买家，协助股权融资有困难，或很难出售其风险最大的那部分坏账的问题银行。为了符合欧盟关于国家救助的规定，Atlante主要由意大利的大型银行和私有机构注资。其中，意大利两家最大的银行Intesa和Unicredit注资约10亿欧元，另外10亿欧元来自其他状况比较好的银行。有5亿欧元来自于银行基金，5亿欧元来自国有机构Cassa Depositi e Prestiti，其余资金来自于意大利的几家保险公司。

高蓓认为，Alante基金规模仅有50亿欧元，相比意大利银行业的不良资产规模，只能说是杯水车薪。仅西雅那一家银行2016年的不良资产规模就达到469亿欧元，按照欧元区要求，2018年需要将不良资产规模削减至326亿欧元，Alante基金的注资效果将非常有限。

此外，在英国退欧引发意大利银行股大跌后，欧盟委员会在6月25日通过了意大利政府最高担保额为1500亿欧元的流动性担保计划。这一预防性措施截至今年年底前有效，仅会在意大利银行业突然缺乏流动性的情况下启动，且仅适用于有偿付能力的银行，它也无助于银行业的资本结构调整。

几天之后，意大利又向欧盟提出了规模达400亿欧元的外部救助计划，欲通过政府直接注资的方式帮助银行业进行资本结构调整。但该计划遭到欧盟官员及德国总理默克尔的反对。有欧盟官员认为意大利在试图利用英国退欧乱局推进政府对银行业的直接救助。

现在意大利处理不良贷款面临两难境地：实施“内部自救”会伤及众多散户投资者的利益，不利于其国内金融系统及政局的稳定；使用公共资金救助面临欧盟相关规定的限制，与此同时又很难获得足够的私有部门资金来帮助问题银行进行资本结构调整。

那么，解决意大利银行业不良贷款问题的出路在哪里呢？对于“内部自救”机制来说，一个可能的补救措施是，由银行长期设立一个专门的基金来补偿散户投资者在“内部自救”过程中的损失，这样既不会涉及到国家救助而违反欧盟规定，还会帮助散户投资者减少损失，并缓冲“内部自救”带来的政治冲击。实际上，这一方法在意大利2015年4家银行破产时使用过，当时，意大利的银行设立了一个基金来补偿散户投资者的损失。

另外一个可能的解决方案就是维持现状，先帮助问题最严重的银行，其他银行将通过自己的盈利逐渐处理不良贷款。这样的话，银行投资者不必承担损失，纳税人也不必为银行业买单。这其实是意大利一直以来的做法，在英国退欧公投前这不失为最佳解决办法。但这样做的风险是，不良贷款问题将继续拖累银行的正常运行，假若意大利经济出现衰退，或者发生另一次紧急事件，意大利银行业还是会像现在一样受到严重冲击。

高蓓认为，从根本上说，经济发展才是解决银行不良贷款问题的直接动力。金融问题从来都不是独立存在的，而是完全依附于经济。当经济快速发展时，银行不良贷款问题将在发展过程中自然消解。相反，当经济停滞不前时，不但不良贷款无法有效解决，反而更多的正常贷款有可能成为不良贷款。

当然，政治稳定才能有经济的发展。2016年10月意大利针对宪法改革的公投比其金融体系的不稳定更令人担忧。如果公投通过改革法案，意大利政治形势会更稳定，意大利总理伦齐将得以通过立法提高国内经济竞争力。如果公投否决改革法案，伦齐已承诺将辞任，意大利就将重现前总理贝卢斯科尼被迫下台留下的政治乱局。在这种情况下，其他所有问题的解决都将无从谈起。