摘要

向地方政府和社会资本放开市域（郊）铁路所有权、经营权，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式，建立多元化的投融资机制，减轻财政直接投资压力，增加公共交通设施和服务供给，培育具有竞争力的市场化运营主体，根据市域（郊）铁路的公益属性和准经营性特点给予政策性支持和补贴，使社会资本通过运营收益、相关开发收益等方式获取合理回报，克服制度落地障碍，激活社会资本投资积极性。

关键词：市域铁路；PPP模式；补贴；综合开发收益；盘活铁路资产

引言

为确保全面实现“十二五”铁路规划发展目标，2013年8月中央政府门户网站发布了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），明确提出“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路”。该《意见》成为“十二五”至“十三五”时期指导铁路工作的纲领性文件，其中提出的一些政策思路和发展理念是开创性的，并对我国铁路的长远发展具有里程碑意义。

京都律师事务所高级合伙人刘敬霞律师参加“轨道交通·深圳湾论坛”

为贯彻落实国发〔2013〕33号文精神，2015年7月国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号），重申全面开放铁路投资与运营市场，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，除法律法规明确禁止的外，列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目均向社会资本开放。“重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路”，并且推进铁路投融资方式多样化，支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权；推广政府和社会资本合作（PPP）模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。由此丰富了市域（郊）铁路的投融资方式，特别是政府和社会资本合作（PPP）模式在市域（郊）铁路投资建设方面领域得到了充分肯定。

一、市域铁路的法律属性和经济特性

根据2015年修正后的《中华人民共和国铁路法》，我国铁路包括国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线。其中，国家铁路是指由国务院铁路主管部门管理的铁路，地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路，专用铁路是指由企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路，铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。据此，从市域（郊）铁路通常由地方人民政府指定机构管理的实际可见，市域（郊）铁路应属于地方铁路的范畴。

《物权法》第五十二条第二款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。” 依据该条，并不是所有的铁路都属于国家所有，而是法律规定为国家所有的，才属于国家所有。但我国现行《铁路法》对铁路的所有权只字未提，亦未涉及铁路的投资。

从财产所有权取得的方式来看，市域（郊）铁路通常由地方政府投资建成，地方政府可原始取得市域（郊）铁路的财产所有权，并根据《民法通则》第七十一条和《物权法》第三十九条规定依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但铁路资产效用价值的核心并非所有权，而是使用权（或经营权）、收益权，更重要的是路网运营控制权。所以，虽然国发〔2013〕33号和发改基础[2015]1610号明确提出向地方政府和社会资本放开市域（郊）铁路的所有权、经营权，但从这几年的实际情况看，因上述两个文件缺乏可操作性细则，落实放开市域（郊）铁路所有权、经营权的路径尚不清晰，社会资本投资建设包括市域（郊）铁路在内的铁路项目的积极性并不高。

另外，从经济特性来看，市域（郊）铁路项目投资规模巨大，以通勤、商务、旅游短途城际客运为主，公交化运营，运输量大，但客流波动大具有潮汐现象和明显的向心特点且早晚上下班高峰更加明显，主要构建大城市城际轨道交通通勤圈，具有很强的公益性特点。

运营市域（郊）铁路项目可以获得一定的票款收入及广告经营收入、相关服务设施经营收入，但这些收费不足以覆盖项目的巨额投资成本和运营成本并使投资人获得合理投资收益。市域（郊）铁路属于预期收益较低的准经营性项目项目，需要政府进行可行性缺口补助或以其他资源进行补偿。

为使市域（郊）铁路项目具有生存能力和可持续发展，可根据地方财力和项目实际情况，将与项目相关的各项权益通过有效打包整合提升项目的收益能力，以吸引社会资本的投资积极性并促进项目提高运营效率和服务质量。

二、引入PPP模式建立多元化投融资机制，增加市域铁路供给

2017年2月3日《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2017〕11号），指出“十三五”时期我国交通运输发展正处于支撑全面建成小康社会的攻坚期、优化网络布局的关键期、提质增效升级的转型期，将进入现代化建设新阶段，到2020年城市轨道交通运营里程比2015年增长近一倍，预期达到6000公里，重要城市群核心城市间、核心城市与周边节点城市间实现1—2小时通达，要加快建设大城市市域（郊）铁路，有效衔接大中小城市、新城新区和城镇。

在城市化进程逐年加快、公共交通出行需求急剧膨胀、地方财力受金融危机影响至今尚未完全复苏、地方政府负债严格受限的情况下，地方政府应该转变供给方式，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市域（郊）铁路项目投资、建设、运营和维护，与地方政府共同参与项目全周期管理，发挥政府和社会资本各自优势，提高市域（郊）铁路服务供给的质量和效率。

除了中央政府通过专项基金、转移支付等方式对地方发展市域（郊）铁路给予支持外，地方政府适当投入，引入国家铁路发展基金、其他市场化基金、社会资本加大投入，地方政府通过小投入、让利、放权等措施吸引各类社会主体积极参与市域（郊）铁路投资建设运营，形成财政资金、政府引导基金、社会资本投资、私募基金、信托基金、保险资金、金融机构贷款等多元化的市域（郊）铁路投融资机制，在不增加政府一次性巨额投资的情况下，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导和带动作用，拓宽社会资本发展空间，有效释放市场活力，支持社会资本增加市域（郊）铁路服务供给。在当前形势下，采用政府与社会资本合作（PPP）模式当是首选，其本身就是一种供给侧改革方式，而且经过2014年至今3年多的广泛实践，PPP模式不仅已经具有有章可循的政策路径，而且也为社会各界所熟知。

三、规范运作PPP程序，通过有效竞争培育市场化运营主体

1、发起并筛选拟建设的市域（郊）铁路项目，进行PPP模式可行性识别。可以由市域（郊）铁路项目所在地政府行业管理部门发起项目，也可以由具有市域（郊）铁路项目建设运营经验的社会资本以向政府行业管理部门提交项目建议书通过推荐潜在项目的方式发起项目。

2、根据发展规划，进行项目前期论证研究，明晰项目边界，并根据项目特点和PPP模式规范性文件的要求，初步判断项目是否适合引入社会资本，对于拟采取PPP模式的潜在项目，可以录入当地财政PPP项目库或发改委重大项目库。

3、对拟采用PPP模式的市域（郊）铁路项目进行物有所值评价，判断该项目采用PPP模式实施是否比政府传统投资运营方式提供公共服务更能降低项目全生命周期成本、更能提高效率和质量，从而可以代替政府传统投资运营方式。

4、对于物有所值评价结论是“通过”的市域（郊）铁路项目，可进行财政承受能力论证。识别、测算拟以PPP模式实施的市域（郊）铁路项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

5、财政承受能力论证的结论为“通过论证”的市域（郊）铁路项目，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

6、对于通过物有所值评价和财政承受能力论证，确定采用PPP模式的市域（郊）铁路项目，市域（郊）铁路的行业管理部门可以根据政府的授权作为项目实施机构，编制PPP项目实施方案（之前或同步进行工程可行性研究报告编制及专家预审查），开展项目推介，进行市场测试，了解潜在社会资本的合作意向及对项目投资、融资、合作的条件等，并根据市场测试情况适时修改完善PPP项目实施方案，组织专家对实施方案进行评审，由相关部门进行联审。

7、实施方案通过相关部门联审后，由地方政府对市域（郊）铁路PPP项目实施方案进行批复。

8、市域（郊）铁路PPP项目实施方案获得政府批复后，实施机构可以组织对具有合作意向的潜在社会资本进行资格预审、评审、公告资格预审信息。

9、实施机构组织编制社会资本采购文件，并向通过资格预审的潜在社会资本发出邀请函和社会资本采购文件，对参与采购的潜在社会资本的响应文件组织评审，按照专家评审推荐的顺序与候选社会资本进行合同谈判，进行预成交信息公示。

10、公示期满，未接到异议的，由项目实施机构与中选社会资本签订《投资合作协议》或在其设立的项目公司成立后直接签订PPP合同及/或特许经营协议。

11、中选社会资本向项目公司出资，项目公司为市域（郊）铁路项目进行融资、建设。

12、项目公司在项目竣工后进行工程初验；初验合格的，可以进行试运行；试运行合格，并具备基本运营条件的，可以进行试运营，并报有关部门备案。经验收合格后，可交付正式运营。

13、项目公司负责运营管理市域（郊）铁路项目，向公众提供服务并收取票款。实施机构和/或相关部门及公众对项目公司的运营、管理、服务进行绩效考核，并由财政按照PPP合同约定支付操作可行性缺口补助，使项目公司取得合理收益并可持续负责。

在市域（郊）铁路PPP项目的操作过程中，实施机构应始终坚持“规范、公开、透明”的原则，充分识别并合理分配和分担项目中的各种可能存在的风险。

目前国内尚缺乏具有丰富经验的市域（郊）铁路投资建设运营综合服务商，在北京、上海、重庆、温州等地的市域（郊）铁路项目逐渐积累成熟的经验后，这种局面可能会得到改善。在此之前，地方政府应在开展市域（郊）铁路PPP项目社会资本方招选的过程中，通过设定符合项目实际的招选条件，吸引具有一定相关经验和业绩、较强财务实力的社会资本参与竞争，并建立激励与约束相容的合作机制，为市域（郊）铁路项目培育具有核心竞争力的市场化运营主体，打破轨道交通运营领域的垄断局面，形成市场化的有效竞争机制。正如北京在引入港铁合作后，由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司共同出资组建的北京京港地铁有限公司已经发展为一个地铁建设、运营、管理的专业化公司，并在北京地铁4号线后承接了大兴线、14号线、16号线，已经成为北京市轨道交通领域非常有竞争力的市场化运营主体。

在运用PPP模式的过程中，根据拟实施的市域（郊）铁路项目的特点，可以采用如下具体运作形式：

1、对于利用既有铁路线路改造完善开行市域列车的项目，可以采用TOT+ROT等形式，通过授予社会资本特许经营权，由其在特定期间内投资、建设、运营特定市域（郊）铁路项目，向社会公众提供运输服务，获得收益，并在特许经营期满后将完好、无损、可运营的市域（郊）铁路基础设施无偿或有偿移交给政府；

2、对于新建市域（郊）铁路，可以采用BOT、BOOT、BOO形式，由政府授予社会资本特许经营权，按照特许经营协议和/或PPP合同履行义务，享有权利。

　　四、市域（郊）铁路PPP项目的全生命周期合同管理

市域（郊）铁路发展将从一种交通运输方式独立发展向交通与产业深度融合发展转变，从满足基本出行需求向多元供给服务转变，要坚持从投资、建设、运营为一体的全过程、全链条、全生命周期的合同管理。下表所列的主要合同，基本可实现市域（郊）铁路PPP项目的全程激励与约束管理目标。

五、克服市域（郊）铁路项目发展的制约因素

1、合理确定项目资本金

《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）已经将铁路项目的资本金由25%调整为20%，但对于投资规模达几十亿、上百亿元的市域（郊）铁路项目而言，20%的项目资本金对政府和社会资本通常也并非易事。现实中许多投资人采取“小股大债”的方式解决项目资本金，但因金融机构在提供信贷支持和服务时独立审贷，要根据借款主体和项目实际情况，按照国家规定的资本金制度要求，对资本金的真实性、投资收益和贷款风险进行全面审查和评估，由金融机构在风险可控、商业可持续原则前提下自主决定是否发放贷款以及具体的贷款数量和比例。为此，市域（郊）铁路PPP项目投资人应综合国家规定、银行融资可得性、项目条件、项目运营前期资金保障等因素，合理确定项目资本金。资本金过低可能导致贷款机构要求股东提供担保等增信措施。

2、落实向社会资本放开市域（郊）铁路所有权、经营权措施

2013年《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出“向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路”，2015年国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，重申向社会资本开放铁路所有权和经营权，但至今没有具体的落实措施和路径，对于铁路运营至关重要的路网资源的分配亦没有明确细则，在铁路系统运营方式并不透明，投资权益得不到确定保障的情况下，较难取信于社会资本使其具有投资动力。

3、落实“以地养路”措施弥补市域（郊）铁路运营现金流不足

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）、《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）以及《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号）都规定了加大对社会资本投资的政策支持，尤其是推动社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，允许通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益，允许地方政府以国有土地入股参与铁路项目建设。社会资本投资的铁路项目用地，在用地政策上与政府投资的铁路项目实行同等政策。但上述土地综合开发政策至今缺乏配套可操作细则，导致良好的政策预期落地困难，没有真正为社会资本进入创造便利条件。

要解决发展市郊铁路存在的问题，政府应该加大政策落地的支持力度，依法保障和维护地方政府及社会资本的投资权益，形成责、权、利对等的合作基础，并尽快形成效力较高、内容具体完备、条文系统协调的铁路建设法律法规，对铁路建设规划、铁路建设投融资、铁路建设项目管理、铁路建设相关工程、铁路建设监督管理等进行全面规范，特别是调动投资者的积极性并保证投资者的利益是铁路投融资立法要解决的重要问题。